关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见

作者：钟钟正生/张德礼/张璐/常艺馨（钟正生为平安证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

近日财政部印发《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号，以下简称为124号文），指出为落实政府过紧日子要求，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式提升资产盘活利用效率。

124号文出台的背景是，盘活存量资产近年已成为财政开源的重要渠道。根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，计入国有资产有偿使用收入。在现行财政收入核算制度下，国有资源（资产）有偿使用收入作为非税收入的组成，计入公共财政收入中。2014年至2021年，国有资源（资产）有偿使用收入年均增长12.7%，明显高于同期非税收入的年均增速5.0%，其占非税收入的比例从20.6%提高至33.8%。

2022年以来盘活存量资产对财政开源的重要性进一步提升。受疫情持续多点散发、大规模退税减税、土地和房地产市场降温的影响，2022年前三季度税收收入同比下降11.6%。但2022年非税收入当月同比整体持续上升，9月当月同比达39.7%，前三季度非税收入累计同比23.5%，拉动公共财政收入同比增长3.3个百分点。2022年前三季度非税收入占公共财政收入的比例达18.8%，创2007年公布数据以来的同期新高。

而盘活存量资产正是2022年以来非税收入高增的主要原因。根据财政部主管的《中国财政》杂志，2022年1-8月全国非税收入同比增长21.2%，增量的3/4体现在地方。同期地方非税收入同比增长16.9%，主要是地方多渠道盘活闲置资产，以及与矿产资源有关的收入增加。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长33.2%，国有资本经营收入增长63.9%，两项合计拉动地方非税收入的增幅为13.0个百分点。由于2021年地方国有资本经营收入为753亿，仅占地方国有资源（资产）有偿使用收入的8.2%，因此地方国有资源（资产）有偿使用收入是推动今年以来非税收入高增长的主要来源。

124号文为各级行政事业单位进一步盘活国有资产提供统一指导。根据124号文，“全面覆盖”是盘活行政事业单位国有资产的重要原则，除将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围外，货币形式的行政事业单位国有资产也要按照预算管理规定予以管理和盘活。同时，实行“激励约束”，将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩，通过预算约束推动资产盘活利用。加强监督检查，全面提升资产盘活积极性。

根据124号文，行政事业单位国有资产的盘活方式有以下六种：

盘活行政事业性单位国有资产，在财政收、支两端都将产生影响：

收入方面，短期或将继续推动非税收入高增长，为财政收入贡献增量资金。根据历年国务院《关于国有资产管理情况的综合报告》，全国行政事业性单位国有资产总额从2017年的29.9万亿提高至2021年的54.4万亿，年均增长16.1%。2021年中央行政单位、事业单位的国有资产总额分别为1.1万亿、4.8万亿，地方行政单位、事业单位的国有资产总额分别为17.9万亿、30.6万亿。可见，行政事业单位的国有资产主要集中在地方政府，财政收支压力下，地方政府有动力进一步盘活行政事业性单位的国有资产。

2021年地方政府国有资源（资产）有偿使用收入9280亿。假定2022年全年的地方政府国有资源（资产）有偿使用收入同比增速，持平于2022年前8个月的33.2%，那么2022年地方政府国有资源（资产）有偿使用收入约为1.23万亿。假定高基数效应下，2023年的地方政府国有资源（资产）有偿使用收入增速小幅放缓至30.0%，可估算得2023年地方政府国有资源（资产）有偿使用收入约为1.59万亿。和2022年相比，2023年国有资源（资产）有偿使用为地方财政贡献的财政收入，将同比多增约3680亿。

支出方面，有助于压缩非必要支出。前文提到的六种存量资产盘活方式，除“开展资产出租或者处置”外，其余五种都聚焦于提高存量资产的使用效率。资产共享、资产调剂、公物仓管理、资产集中运营等方法，可以让部分原计划新购买资产的行政事业性单位，转变为使用单位自有或其它行政事业性单位所有的存量国有资产，践行过紧日子的要求，削减非必要开支。

在政策实际执行过程中，我们认为需要注意的问题：一是，防范国有资产流失的风险；二是，加强对地方政府的监督，避免在财政收支压力下，部分地方政府对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或虚假交易，变相虚增财政收入。